Максим Павленко, руководитель аналитической группы «Статскій советникъ», советник Генерального директора ЦОСЭР
Очевидно, что события, происходящие сегодня в Украине обязательно приведут к новой конституции. В любом случае, структура органов власти изменится. Изменятся и взаимоотношения центра и регионов. Дойдет ли дело до написания какого-либо текста — неизвестно, но все эти изменения произойдут обязательно и они уже происходят.
Коль скоро это так, нужно включаться в этот процесс и постараться направить изменения в максимально конструктивное русло. Среди прочего, такой конструктивный подход означал бы отказ от формирования органов власти и их полномочий по единой для всей Украины схеме.
Ни для кого никогда не было секретом, что в разных регионах украинцы по-разному воспринимают политическую власть, по разному понимают ее природу и предназначение. Как раз попытка навязать всем одинаковые представления и единую систему управления и стала одной из причин тех событий, которые мы сейчас переживаем.
Нужно сказать, что, по-видимому, выходом из нынешнего кризиса может стать швейцарская модель, в которой регионы полностью определяют собственную деятельность, вплоть до того, что принимают законы на референдуме.
По отношению к власти, Украину можно разделить на три большие области — Запад, Центр и Юго-Восток.
Запад — это провинция бывшей Австро-Венгерской империи, полностью перенесшая имперские привычки на новую страну. «Западенцы» готовы активно проповедовать свои идеи, нести, так сказать, «свет истины» темным массам.
Юго-Восток — индустриальный обломок Советской империи. Люди там видят государство, скорее, «кормящим» и следящим за порядком.
В центральной же Украине к государству и политической власти в целом относятся с большим подозрением. Государство всегда здесь было чужим и ментальность украинцев в этом регионе — приспособиться и обезопаситься от него, держа ухо востро. Дел с государством лучше не иметь, но никогда не помешает и не считается грехом стянуть что-то у государства.
Невозможно построить жизнеспособную систему без учета этих важнейших особенностей. За 20 лет мы видели, что эти «особенности» не только не рассосались сами собой, но, скорее, усилились.
Что должно быть сделано для того, чтобы житель, скажем, Центральной Украины чувствовал себя комфортно и мог сказать, что дела у него идут как надо и с властью все в порядке?
Во-первых, все дела, которые касаются территорий, должны быть переданы в ведение территорий, то есть, тех «органов власти», которые будут созданы в результате реформы. При этом, речь идет не о том, что всевозможные бумаги должны выдаваться «на местах» и за ними не надо ехать в Киев, а о том, что «на местах» непосредственно определяется необходимость в каких-либо бумагах. Регулирование должно осуществляться не из центра, а непосредственно с мест, причем в том объеме, который сами «места» считают возможным и необходимым.
Основная часть коррупции, от которой страдают украинцы, связана как раз с тем, что экономическое регулирование устанавливается произвольно, причем людьми, которые не имеют никакого отношения к процессам, которыми они пытаются управлять.
Бесчисленные противоречащие друг другу бумажки порождают орды «проверяющих», которые занимаются ни чем иным, как вымогательством. Если полномочия по регулированию оказываются на местах, то соблазн использовать их вообще и ради коррупции особенно - сокращается. В такой ситуации местным чиновникам значительно труднее использовать такие полномочия для «кормления».
Во-вторых, для того, чтобы такая система в принципе могла работать, нужно сделать следующую принципиальную вещь. Местные бюджеты никак не должны пересекаться с государственным бюджетом. «Местные царьки», о которых нам постоянно приходится слышать и читать, существуют сегодня только благодаря денежным потокам из региона в центр и из центра в регион. Именно эта финансовая труба, к которой можно присосаться, приносит этим людям богатство и делает их независимыми от местной политики. Если же местный бюджет формируется исключительно на территории, то это ставит местное начальство в прямую зависимость от состояния дел на этой территории.
Разделение бюджетов - это принципиальное условие, без его выполнения ни о каких реформах речи идти не может. Для наполнения местных бюджетов государство может отказаться от двух налогов — НДС и налога на землю. НДС должен быть заменен налогом на продажи и передан местной власти. Остальные сборы местная власть может устанавливать по желанию.
В-третьих, пора уже отойти от искусственного формирования власти по территориальному признаку. Если мы говорим о власти для людей, то признаком, по которому должна формироваться власть, должна быть функциональная необходимость, а не территория. Поясню. Сегодня власть и ее функции поделены по признаку территории - «области» положены такие-то полномочия, «району» - другие, «городу» - третьи, а «селу» - четвертые.
На самом же деле, полномочия местной власти должны определяться желанием громады и ее способностью обеспечить их финансово. Богатое село может позволить себе гораздо больше, чем бедное и этот факт должен находить прямое отражение в полномочиях местной власти. Нет никакой необходимости привязывать функции и возможности к произвольному территориальному делению, в котором «область» состоит из «районов», а районы из сел и городов. Полномочия местной власти должны определяться уставом, принятым громадой. Им же должен определяться способ ее формирования, порядок выборов и так далее. Понятно, что не обязательно в одном населенном пункте должна быть только одна местная громада, все это определяется желанием и возможностями тех людей, которые там живут. Точно так же понятно, что громады и созданные ими органы власти могут объединяться для каких-то общих целей.
Здесь нужно сказать два слова о «дотационности», ведь первое, что многим приходит на ум, когда они слышат о том, что местные бюджеты должны быть отделены от государственного, это проблема «дотационности». На самом деле, местным властям в их современной версии выгодно быть дотационными, это означает денежный поток из центра, который они «осваивают». Кроме того, у современной местной власти нет четкой налоговой базы, объемы и возможности собственных доходов часто являются для нее загадкой. Когда же власть получает только то, что может собрать и понимает, откуда берутся эти деньги, она вынуждена действовать рационально и рачительно, по-хозяйски.
В-четвертых, невозможен никакой порядок, стабильность и процветание, если люди не смогут защитить себя и свою собственность. Владеть боевым оружием должен иметь возможность каждый, кто не признан судом недееспособным. Охрана порядка тоже должна быть делом местных громад.
Наконец, местные тяжбы вполне в состоянии решать мировые судьи. Все это позволит «защитить право собственности», то есть, обеспечить главное условие для процветания и экономического роста.