Центр оценки социальных и экологических рисков
Максим Павленко, руководитель аналитической группы «Статскій советникъ», советник Генерального директора ЦОСЭР
Одним из основных требований к украинским властям было требование борьбы с коррупцией. Как ответ на эти требования, были созданы сразу несколько ведомств, призванных бороться с коррупцией — НАПК, НАБУ и САП. В перспективе должен быть еще создан специальный антикоррупционный суд.
Первые результаты этой деятельности крайне неутешительны. Согласно исследованию Ernst & Young, Украина смело заняла первое место в Европе по коррупции.
Конкуренция и борьба за власть
Как и предсказывали многие эксперты, создание специализированных антикоррупционных органов немедленно вызвало конкуренцию между ними и «обычными» правоохранителями. То есть, помимо того, что антикоррупционные правоохранители сваливают все друг на друга, они активно грызутся и с «обычной» прокуратурой и с СБУ. Для такой конкуренции есть вполне объективные причины.
Дело в том, что сферы полномочий между «обычными» и «необычными» правоохранительными разделить невозможно, так как «коррупция» сама по себе является сложным явлением. В принципе, для борьбы с коррупцией достаточно обычного законодательства, в нем есть все необходимые инструменты, есть понятия «вымогательство», «злоупотребление служебным положением», «мошенничество», любой коррупционер попадает в какую-то из этих категорий. Проблема, которую должно было решить создание новых органов, состояла в том, что существующие правоохранительные органы сами коррумпированы и не желают бороться с коррупцией. Очевидно, что эту проблему невозможно решить, просто создав еще одну правоохранительную систему, которая должна работать на той же правовой и процессуальной базе, что и старая правоохранительная система.
В этой конкуренции правоохранителей есть еще одна, очень тревожная тенденция. Речь идет о сопротивлении законопроекту 6220, правовая суть которого, фактически, сводится к реализации принципа «никто не может быть дважды осужден за одно и то же деяние». НАБУ выступает против этих поправок в КПК, они хотят иметь возможность самостоятельно (и, очевидно, бесконечно) открывать дела по одним и тем же эпизодам. Это является грубым нарушением фундаментальных норм права, это дало бы НАБУ огромную власть, далеко выходящую за рамки правоохранительной деятельности.
Перспективы
Вполне закономерно, что деятельность антикоррупционных правоохранительных органов зашла в тупик. Конфигурация тупика пока что определяется двумя обстоятельствами. Первое — проблема аудита НАБУ, точнее, кандидатуры аудитора, которая удовлетворяла бы интересам всех, кто считает для себя важной эту тему. Первая попытка, как мы помним, закончилась скандалом, переросшим в фарс.
Второе обстоятельство — это принятие закона о специальном антикоррупционном суде. Высший совет правосудия уже назвал его антиконституционным и, очевидно, что сопротивление его принятию будет только расти.
Ошибки. Ложные ожидания
Ожидания того, что вся эта антикоррупционная затея способна уменьшить коррупцию явно не оправдались. Дело в том, что деятельность и не была с самого начала направлена в эту сторону. Вся эта громоздкая и дорогостоящая система направлена на борьбу с коррупционерами, а не на борьбу с коррупцией. Полагать, что коррупция порождается коррупционерами все равно, что полагать, что парус создает ветер.
Коррупция порождается государственным регулированием и чем более оно объемно и запутанно, тем больше возможностей и тем выше коррупция. Структуры, наделенные антикоррупционными сверхполномочиями создаются и существуют исключительно для политических целей, то есть, для того, чтобы контролировать с их помощью многочисленную бюрократию. Коррупцию, как таковую, победить на самом деле очень просто и для этого не нужны специализированные подразделения, просто такой задачи не ставится и она не может вообще быть поставлена в ближайшие годы.
Ошибки. Неверные представления о реальности
Итак, реальной целью создания антикоррупционных органов было создание системы контроля за бюрократией. Наши западные партнеры совершенно открыто ставили и ставят одним из условий помощи Украине создание такой системы. Они считают, что она поможет им быть уверенными в том, что помощь, в чем бы она не выражалась, не разворовывается, рекомендации выполняются, а бюрократия находится под контролем.
Однако, эта задача тоже провалилась. И главная проблема здесь в неверном представлении о том, что собой представляет украинское общество и его правящая элита. Извечная ошибка, которую делают на Западе, причем делают ее уже пару веков — это представление о других обществах как о «недоразвитых» версиях своего собственного. Большинство затей «принести закон и порядок отсталым народам» можно считать провалившимися. И причиной здесь является именно это представление и нежелание понимать, как все устроено и как все работает на самом деле.
Украинское общество — это сословно-феодальное общество, формирование которого завершается на наших глазах. Это означает, например, что бюрократии в ее западном понимании, здесь не существует. Должности существуют для людей, а не люди для должностей. Каждый человек в этой системе представляет не сам себя, а одну или несколько группировок, сами эти группировки являются частями других более крупных групп и так далее, вплоть до «профессиональных» сословий, каждое из которых «окучивает» определенные сферы деятельности (включая преступные, вроде контроля наркотрафика). Эти сферы деятельности считаются «традиционно» принадлежащими тому или иному сословию и они бережно охраняют их от вторжения других. В нашем случае, сословиями являются «прокурорские», «судейские», «милицейские» и так далее.
В такой системе правоохранительные органы в их изначальном смысле попросту невозможны. А создание новых органов в этой системе просто еще больше расширяет эту систему. Все это категорически не понимают наши партнеры на Западе.
Об этом лучше всего говорят «высокие профессиональные требования» к кандидатам на должности в новых антикоррупционных органах. Эти требования фактически означают, что кандидат на должность борца с системой должен быть частью этой системы, причем успешной и лояльной ее частью. Так победить систему невозможно.
Единственный вариант, к которому мы рано или поздно придем, состоит в создании с нуля новой правоохранительной системы с учетом анализа того, как функционирует украинская сословно-феодальная машина. Причем без этого анализа нет даже смысла браться за эту задачу.